近年随着城市建设快速发展，地下管线老旧、管理不善等问题频现，部分城市发生大雨内涝、管线泄露爆炸，以及路面塌陷而致“走路死”事件。悲剧背后，是中国城市地下的20余种管线的混乱现状，其管理涉及到30多个部门。如何改变“现状不清、家底不明”的管理困境？

      为此，近日国务院办公厅印发《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，提出近、中、远期整改目标：

      “2015年底前，完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划。力争用5年时间，完成城市地下老旧管网改造，将管网漏失率控制在国家标准以内，显著降低管网事故率，避免重大事故发生。用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系，使地下管线建设管理水平能够适应经济社会发展需要，应急防灾能力大幅提升”。

      国务院相关司局负责人对此进行了《指导意见》进行了解读。住建部城市建设负责人称，城市地下管线指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施，包括8大类20余种管线，是保障城市运行的“生命线”，然而其涉及30多个政府部门，各自为政、多头管理问题严重，敷设在地下的各种管线重叠交错，以致施工挖断管线、违法占压管线、马路重复开挖等问题不断。

      为此，《指导意见》强调“统筹建设”。住建部城乡规划管理中心刘佳福解释称，地下管线建设与道路工程同步进行；统筹各专业管线工程，力争一次敷设到位，否则应预留管线位置；建立施工掘路总量控制制度，减少“马路拉链”现象。

      工信部、能源局、国家新闻出版广电总局、安全监管总局下属相关司负责人分别介绍了本部门管线改造任务。

      其中安全监管总局二司负责人称，类似山东青岛“11.22”管道泄露爆炸事故暴露出地下管线在日常养护、应急管理等方面的问题，为此要将养护排患制度化，包括建立地下管线巡护和隐患排查制度，配备专门人员日常巡护，以及鼓励管道权属单位开发、应用地下管线监控预警技术，实现智能监测预警、有害气体自动处理、自动报警、防爆、井盖防盗等功能。

      此外，管线还面临这老化、腐蚀和失修问题，“跑冒滴漏”情况严重，导致泄露爆炸事故时有发生。《指导意见》提出改造使用年限超过50年、材质落后和漏损严重的排供水管网，推进雨污分流管网改造和建设；要对存在事故隐患的供热、燃气、电力、通信等地下管线进行维修、更换和升级改造。
     
附：专家解读城市地下管线建设指导意见（部分）

      城市规划管理部门“重审批、轻验收”

      国务院参事室特约研究员王静霞：城市地下管线规划是城市地下管线建设和管理的依据。虽然各种地下管线专业规划编制相对完善，但缺少城市地下管线的综合规划对各类管线进行综合安排、统筹规划。

      由于地下空间资源十分有限，而近几年地下管线的种类不断增加，往往造成各种工程管线在平面及竖向布局中的矛盾，导致管线重叠交错和相互打架现象严重。

      现有相关法律法规和规章制度中没有明确提出城市地下管线综合规划编制和审批管理的具体要求，受现状管线敷设资料缺乏等因素影响，各地普遍没有编制城市地下管线综合规划，虽然在城市总体规划中按照要求应有相关内容，但实际可操作性较差。因此，《指导意见》明确了各城市要依据城市总体规划组织编制地下管线综合规划，并要对各类专业管线进行综合。

      《城乡规划法》明确提出在城市规划区内进行管线等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；工程完工后，城市规划主管部门应对建设工程是否符合规划条件予以核实，未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收；建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。

      但是，目前一些城市地下管线规划未纳入规划管理审批，不办理建设工程规划许可证；一些城市规划管理部门存在“重审批、轻验收”现象；部分地区规划监管薄弱，不按规划要求建设和擅自建设现象时有发生。因此，《指导意见》明确提出要严格实施规划管理，也只有这样，才能及时掌握地下管线的真实情况。

      综合管廊建设要留有余地、适度超前

      上海市政工程设计研究总院（集团）副总工程师王恒栋：当前，综合管廊建设在我国尚属于试点阶段，稳步推进城市地下综合管廊建设，要注意三个问题：

      1、科学规划，适度超前。综合管廊是重要的城市地下“生命线”工程，工程建设难度大，对城市运行影响大，因此，要在道路交通、土地开发、管线综合等基础上做好规划，在建设管廊的时候，要留有余地、适度超前，满足远期需求。要根据当地经济社会发展水平，建设与之相适应的综合管廊工程，避免不顾自身的实际情况，贪大求全，一哄而上，造成不必要的损失。

      2、统筹协调，建管并举。综合管廊的建设打破了我国城市地下管线传统的建设和管理模式，要统筹协调不同管线单位利益，满足多方要求。多种地下管线集中敷设在综合管廊内，要同步建设综合管廊的安全运行配套设施，制定综合管廊的安全运行制度，强化综合管廊的日常运行维护管理，避免“重建设，轻管理”。

      3、积极引导，鼓励创新。要积极探索投融资、建设维护、定价收费、运营管理等模式，采取多种建设管理方式，吸引民间资金参与建设和管理，解决管线单位的利益诉求，积极引导管线单位参与综合管廊建设管理。

      现状不清、家底不明，需普查

      国务院参事室特约研究员王静霞：现状不清、“家底”不明是当前我国城市地下管线存在的主要问题之一。开展普查和建立完善信息系统有利于解决城市地下管线资料不全、不准的问题，为城市规划、建设和管理，以及地下管线安全运行提供有力支撑。

      开展城市地下管线普查工作，建立完善信息系统要把握五个重点内容：一是普查工作实行属地负责制，由城市人民政府统一组织实施，明确责任部门；驻军单位、中央直属企业要按照当地政府的统一部署，积极配合做好所属地下管线的普查工作。二是要制定总体方案，建立工作机制和相关规范，组织好普查成果验收和归档移交工作，按规定集中统一管理普查成果。三是要在普查的基础上，建立地下管线综合管理信息系统和专业管线信息系统，并按照统一的数据标准，实现信息的即时交换、共建共享、动态更新。四是要充分利用信息资源做好工程规划、施工建设、运营维护、应急防灾、公共服务等工作。五是涉及国家秘密的地下管线信息，要严格按照有关保密法律法规和标准进行管理。

      中国缺乏地下空间管理的综合性法律法规

      中国人民大学公共管理学院教授叶裕民：我国缺乏城市地下空间管理、地下管线管理等综合性法律法规，该领域的综合性标准体系尚不完善，国家相关部门开展地下管线综合管理工作缺少法律法规和政策依据，地方制定相关地方法规和规章，开展相关工作，缺少综合性上位法的依据。为此，当务之急，应尽快研究出台地下空间管理、地下管线综合管理等方面的法规，健全相关配套规章制度，建立完善地下管线综合标准体系。

      城市建设投入严重不足

      国家发展改革委宏观经济研究院研究员马小丁：改革开放以来，我国城市基础设施建设不断加强，但目前我国城市基础设施建设的投入还存在严重的不足，一是长期欠账的问题还没有从根本上得到解决，资金缺口较大；二是投入主体和融资渠道单一，过度依赖政府财政资金的状况没有得到根本性改变；三是城市基础设施建设的投融资体制改革与市场经济体制改革要求还有差别。

      为此，2013年9日，国务院下发了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号），提出了城市建设投资体制改革的总体思路，这次又在《指导意见》中，对进一步发挥市场机制在城市建设中的资源配置作用、鼓励和吸引社会资本进入公共产品和服务市场、改革城市建设的投融资体制，提出了政策措施。

      财政部财政科学研究所副所长苏明：近年，我国城市基础设施建设投资总量保持了稳定上升的势头，但是从总体上看，我国城市建设投入仍然不足，还不能完全满足日益增长的社会公共需求，结构性矛盾比较突出，部分行业还存在着供应短缺问题，公共产品质量服务水平不高，城市建设发展方式单一。

      为解决这些问题，《指导意见》提出了加快城市建设投融资体制改革的六项政策措施：

      1、发行地方政府债券。在明确政府履行提供公共产品和服务的基本职能基础上，扩大政府投入的资金来源渠道，即分清政府与企业边界，在财政性资金不足的情况下，确需政府举债的，通过发行政府一般债券或专项债券融资。

      2、开展政府与社会资本合作机制（PPP模式）试点，参与合作的企业可以探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资。

      3、鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营，研究政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，推进政府购买服务和特许经营制度。

      4、加大信贷投放力度，支持城市基础设施建设。

      5、鼓励外资和民营资本发起设立以投资城市基础设施为主的产业投资基金。

      6、简化行政审批程序，提高办理效率。