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地下管线管理中的盲点分析与建议
2016-07-08 18:34:00 浏览次数：
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【摘要】 本文针对当前开展城市管线普查、专业管线检测、非开挖修复工作中存在的困惑，以及地下管线隐患排查、管网漏失率标准等盲点问题进行了概要总结，提出了相关建议。
【关键词】管线普查；专业管线检测；非开挖修复；隐患排查；漏失率标准
0 前言
2014年6月14日国务院办公厅发布了《关于加强城市下管线管理的指导意见》，（下称《指导意见》），文件颁布后，地方各级政府相关部门和业界积极行动，以管线信息普查、管线信息管理系统和管廊建设为抓手，落实开展相关工作，形成了关注地下管线的社会氛围。与此同时，地下管线建设、管理、运维、检测、修复、材料、装备制造等关联技术服务产业蓬勃兴起，呈现出良好的发展势头。
然而根据作者二十余年的从业经历及调研，对照《指导意见》，目前在落实《指导意见》方面，有些偏颇，或者说有些被忽视的盲点需要特别注意。本文就当前落实《指导意见》过程中存在的盲点问题进行分析，并提出建议，供政府相关部门和业界参考。
1.《指导意见》中提出的三项目标任务
（1）2015年前完成城市地下管线普查，建立综合管线信息管理系统，编制完地下管线综合规划。
（2）力争用5年的时间完成城市老旧管网改造，将管网漏失率控制在国家标准以内，显著降低管网事故率，避免重大事故发生。
（3）用10年左右的时间建成较为完善的城市地下管线体系，使地下管线建设管理水平能够适应经济社会发展需要，应急防灾能力大幅提升。
2.当前落实《指导意见》设定的目标任务中存在的主要盲点问题
2.1 管线普查范围不全面
城市地下管线包括的范围，应当是整个城市地下管线的全部，即各类管线从输入端到末端的全部管线。
2.1.1 庭院管线
根据作者单位参与城市地下管线普查的开展情况以及对行业的了解，几乎所有开展地下管线普查的城市，普查范围大多局限在城市3—6米以上市政道路，可以说是掐头去尾，只普查了管线的中间部分。与城市生产、居民生活密切相关的小区管线、企事业单位的管线被忽略了，这部分管线的长度约占整个城市地下管线长度的三分之二，如果这部分地下管线普查数据缺失的话就是“半拉子”工程。
小区管线及企事业单位管线信息的重要性：
（1）小区、企事业单位的地下管线是所有管线的末端或输入端（排水），小区和企事业单位的管线，往往分布于人口密集的居民生活区或企事业单位办公区，这部分管线出问题对居民生活、生命安全的影响更为直接，更为严重。
（2）小区管线和企事业单位地下管线的管理，目前属于城市地下管线管理的盲区，尤其是老旧小区地下管线。由于历史的原因以及企业兼并重组，老旧小区管网配套设施陈旧，普遍存在物业公司不愿意管，小区居民没法管的无序状态。很多小区地下管线，连张图都没有，更别谈地下管线数据的信息化管理。在无责任主体，无人监管的情形下，私拉乱接现象普遍，安全隐患极其严重。
（3）近年来，为治理水污染和大气污染，部分城市开展了雨污分流改造、集中供暖改造、管道燃气改造等工作，但由于地下管线埋设情况不清楚，改造存在一定的盲目性，由施工引起的安全事故时有发生。多数开展改造的城市，改造后的地下管线的信息化也未纳入工作日程，若干年后地下管线的隐患会再次显现。
2.1.2 长输管线
多数城市未将长输管线纳入普查范围，给城市规划建设留下了极大的安全隐患。长输管线普查成果与城市管线普查成果的共享与综合管理协调机制急需完善，否则像青岛爆炸、兰州水污染等事件仍难以避免。
2.1.3 小城镇管线
目前开展的城市管线普查基本为县级以上城市，经济发达地区的小城镇已经初具规模，然而绝大多数城市未涉及小城镇普查，成为城镇建设管理的盲区。
2.1.4 长效机制的建立
部分开展管线普查较早的城市建立了动态更新机制，但多数城市未能建立动态更新机制。即使已经建立动态更新机制的城市，由于主管、客观的原因难以保证管线数据信息的现实性。
2.2 老旧管网改造的困惑
《指导意见》要求用5年的时间完成老旧管网的改造。改造老旧管线首先要搞清楚哪些管线属于老旧管线，即隐患排查；搞清楚哪些是老旧管线之后，进入下一步，如何选择经济合理的方法进行治理？对于老旧管线改造，存在以下几方面的问题：
2.2.1 重建设、轻管理的现象仍未解决
主要体现在运维资金保障机制未建立，隐患排查与治理的资金投入不能保证。
2.2.2 专业管线检测的认知度不高
（1）常规的隐患排查与日常巡检可以由管线权属单位、维护单位实施，但这种排查、检查不能发现管道内部的隐患。管道内部的隐患检查需要专业的检测技术、装备和检测队伍实施。
（2）油气长输管道、城市燃气、城市供水的专业检测开展较早也较普遍，近年来市政排水管道电视检测在东南沿海经济发达地区有一定开展，但在中西部地区开展较少。随着市政排水管道的老化，由于排水管道缺陷造成地下水污染、道路塌陷，诱发其它管线事故越来越多。
2.2.3 非开挖地下管线修复的认知度不高
管道隐患排查后怎么治理改造，是全部挖出来换新的？还是进行修复？挖出来换新的且不说投资问题，就得开肠破肚，对本来已经拥挤的交通、不堪重负的资源和环境雪上加霜，社会成本很高。
2.2.4 资质问题阻碍新技术新方法的推广
（1）地下管线检测与非开挖修复是个好办法，现在新方法，新技术也很多，但有一件事情又绕不过，就是资质问题。
（2）目前地下管道检测、非开挖修复领域，很多城市发标时，要什么市政管道安装资质、建筑资质，办这种资质需要什么建造师若干，还有其它土建方面的设备条件等。
（3）许多做地下管道检测、非开挖修复技术的公司，大多数是这几年诞生的新公司，属于新业态，他们没有什么建造师，也不需要，但想揽活就的挂靠一家有资质的公司，也许揽到工程了，但很艰难。
（4）由于这种已被时代抛弃的所谓资质所困，阻碍了地下管线检测、非开挖修复技术的广泛推广和应用，制约了行业的发展。
2.2.5 综合治理与专业治理协调困难
城市管网的隐患排查与治理首先是各个专业管线单位的责任，又需要政府进行综合协调。目前的现状各管线专业权属单位实施，又涉及其他管线权属单位和相关政府部门，单独行动效果大打折扣。政府相关部门牵头，又涉及到许多专业管线，而且专业管线检测涉及的技术方法极其复杂，政府管理部门找不到抓手。当前地下管线隐患排查工作存在头痛医头，脚痛医脚，缺乏系统组织，处于停滞状态。
按照现在的状态要在五年内实现“显著降低管网事故率，避免重点事故发生”的任务目标难以完成。
2.3 标准缺失
2.3.1 隐患排查
《指导意见》明确指出普查内容包括基础信息普查和事故隐患排查。地下管线事故隐患排查相对于基础信息普查是一项投入更大、周期更长、技术更复杂的工作，事故隐患排查即需要日常的巡查，更需要专业的管线检测。由于缺乏事故隐患排查的标准，多数开展管线普查城市的隐患排查仅局限于井盖破损、井室淤积等表面问题的排查。
2.3.2 漏失率标准
（1）《指导意见》要求用5年的时间将管网漏失率控制在国家标准以内，显著降低管网事故率，避免重大事故发生。然而据本人了解，目前管网漏失率标准只有建设部于2002年发布的行业标准《城镇供水管网漏损控制及评定标准》。
（2）管网漏失不仅仅是个经济问题，而且是个城市的安全问题。近几年报导的城市道路塌陷、城市内涝、燃气爆炸、煤气中毒、供水管道爆管、热力烫死烫伤等事件多数与城市管道漏失相关。
2.4 体系建设任重道远
（1）《指导意见》中第三项任务目标是用10年左右的时间建成完善的城市地下管线体系，使地下管线建设管理水平能够适应经济社会发展需要，应急防灾能力大幅提升。这项任务实际上包括两个方面的体系建设，一是完善的地下管线网络“硬件”体系建设，二是完善地下管线日常管理，运行维护，应急管理的责任制度，技术标准，法规制度等地下管线管理的“软件”体系建设。
（2）在管网“硬件”体系建设方面，城市主管部门当前基本上把注意力和资源集中在地下管廊建设上面，实际上地下管廊不可能覆盖城市全部的道路，小区等。即使10年以后，建成的地下管廊也只能覆盖城市很少一部分地下管线，所以建设地下管廊，不应忽视地下管网体系的建设，否则，就偏离了《指导意见》设定的任务目标。
（3）在地下管线管理体系（软件）建设方面，仍然欠缺，没有哪个城市政府建立起规范、完整的城市地下管线规划、建设、运营维护、安全性评估、更新修复、应急处理、主体责任明确等全面的管理制度和运行机制。
3．对于落实《指导意见》目标任务中盲点问题的建议
3.1 关于地下管线普查问题
《指导意见》明确城市地下管线普查实行属地负责制，由城市人民政府统一组织实施。驻军单位、中央直属企业要按照当地政府的统一部署，积极配合做好所属地下管线的普查工作。
为此，我们提出如下建议和呼吁：
3.1.1 推动庭院管线普查
各城市人民政府地下管理部门，应当主导统筹地下管线普查，在安排推进城市道路地下管线普查的同时，推动庭院管线普查。庭院管线普查宜首先推动老旧小区管线普查，进而开展新小区和企事业单位内部的地下管线普查，并建立符合小区或企事业单位生产生活特点的地下管线信息管理系统。
怎么推动呢？
（1）城市人民政府，首先要理顺城市地下管线管理体制，应当明确各类地下管线建设审批主体、投资建设主体、运行维护主体、管理主体、安全责任主体。城市道路地下管线是明确的，但住宅小区地下管线就不明确，属于管理真空状态，明确住宅小区地下管线管理主体是当务之急。
（2）对于住宅小区地下管线普查，在落实主体责任的同时，明确时间表，组织实施地下管线普查。住宅小区地下管线普查最核心的问题是资金来源，一种是由政府全额投资的方式，另一种是由政府投入引导资金，由小区物
业公司、专业管线单位按比例分摊的用的方式。
（3）住宅小区普查宜由政府主管部门统一组织标准和验收，企事业单位实现城市地下管线普查全覆盖，实现城市地下管线管理全覆盖。
（4）企事业单位主体责任明确，宜由企事业单位自行组织，但其基本技术标准应与城市标准保持一致。
3.1.2 推动城市综合管线信息与长输管线信息共享
避免信息孤岛引发的城市规划建设与长输管线管理两张皮的问题，避免重大安全事故的发生。
3.1.3 推动小城镇管线普查
在当前新型城镇化的发展过程中，避免城市建设走过的老路、弯路。
3.1.4 建立长效保证机制
地下管线信息更新有两种方式，一是覆土前的竣工测量更新，二是周期性的修补测更新。受物探技术的制约，覆土前的竣工测量能够保证数据精度，但由于管线施工与竣工测量难以有效衔接，实际工作中竣工测量难以全面开展。对此，我们建议对于非金属管线、非开挖铺设管线、主干管线、油气等高危管线应强制开展竣工测量，对于其它管线明确更新周期，开展周期性修补测更新。
3.2 关于老旧管线的改造问题
我国大规模的城市化建设开始于改革开放，改革开放之前地下管线数量不多，地下管线安全问题并不突出，地下管线安全运维、隐患排查与治理未引起重视。随着时间推移，早期建设的地下管线多已进入中老期，由于自然老化、运维投入不足等原因，地下管线安全事故开始逐步进入高发期。
3.2.1 隐患排查先行
（1）老旧管网的改造应当在地下管线隐患排查的基础上进行，地方政府应当制定统一的隐患排查组织实施计划，明确责任、时间表、考核标准、奖罚机制。
（2）隐患排查工作是一件技术性很强的工作，也是一项系统工作。地下管线自身隐患的责任主体只能是各专业管线权属单位，对于地下空洞、违法占压、违法施工等隐患排查则应该由政府部门统一组织实施。
（3）各专业单位必须的协调相互配合，协调的主体责任应当是政府主管部门。
（4）政府投入一定的引导资金。
3.2.2 工作重点
（1）对城市安全影响最大的管线是燃气管线、工业管线（输油、化学品等）、供水、排水、热力、电力。因此隐患排查的重点也就是这几种管线 ，老旧管线改造的重点也是这几种管线。这几种管线的隐患、缺陷、检测都有专门的技术和方法、仪器设备和检测服务机构。
（2）需要政府主管部门强力推动，专业管线权属部门主动实施，才能顺利完成。
（3）通过隐患排查，专业管线单位在梳理地下管线状况的基础上应当对隐患进行级别分类，在级别分类的基础上，根据轻重缓急，制定老旧管线改造规划和实施计划。
（4）地下管线自身因素的隐患治理应由各个专业管线单位实施，对于如路面塌陷、违法占压、违法施工等管线隐患治理应该由政府主导实施。
3.2.3 支持新技术的推广
对老旧管线的改造强烈呼吁政府采购管理部门、专业管线单位，打破原来所谓的资质壁垒，要大胆使用最新的新材料、新装备，使用新的非开挖技术、方法、工艺，促进管网修复技术产业的大发展。
3.3 关于降低管网漏失率的问题
管网的漏失率是一项直接衡量地下管网质量状况、管网运行状况、管网管理状况的指标，未来要降低管网漏失率，只有在强化地下管线综合管理的基础上，通过提高地下管网智能化水平来实现。
理想的状态是：谁动我的管网，系统能知道；管网哪里漏损系统能预警；哪段管线该更换系统能提醒；发生故障系统能调控；发生事故系统能关阀。想对业界的朋友们说，这里边商机无限。
4 结束语
2014年颁布的《关于加强城市地下管线管理的指导意见》是个很好的文件，要全面正确地理解贯彻落实，需要地方政府、社会组织、管线产业界共同努力。地下管线事业的发展任重道远！
参考文献
[1]《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》国办发〔2014〕27号
[1]《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》国办发〔2014〕27号
吴绘忠 王雪静 刘春明
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