前言
       2014年6月14日国务院办公厅发布了《关于加强城市下管线管理的指导意见》，（下称《指导意见》），到今年正好三周年,文件颁布后，各地相关部门和业界积极行动，以管线信息普查、管线信息管理系统和管廊建设为抓手，落实开展相关工作，使得在公众当中，形成了关注地下管线的社会氛围。与此同时，与地下管线建设、管理、运维、检测、修复、材料、装备制造、技术服务等关联产业蓬勃兴起，呈现出良好的发展势头。
       根据本人的调研，对照《指导意见》，目前在落实《指导意见》方面，本文就当前落实《指导意见》过程中存在的问题进行分析，并提出建议措施，供朋友们参考。
       一、《指导意见》中提出的三项目标任务
       ●2015年前完成城市地下管线普查，建立综合管线信息管理系统，编制完地下管线综合规划。
       ●力争用5年的时间完成城市老旧管网改造，将管网漏失率控制在国家标准以内，显著降低管网事故率，避免重大事故发生。
       ●用10年左右的时间建成较为完善的城市地下管线体系，使地下管线建设管理水平能够适应经济社会发展需要，应急防灾能力大幅提升。
       二、当前落实《指导意见》设定的目标任务中存在的主要问题
       （一）管线普查范围不全面
城市地下管线包括的范围，应当是整个城市地下管线的全部，即各类管线从输入端到末端的全部管线。
       1、小区管线
       现实情况是，几乎所有进行地下管线普查的城市，只局限在城市3—6米以上道路的地下管线，可以说是掐头去尾，只普查了管线的一部分。与老百姓日常生活最密切的小区管线，企事业单位的管线被忽略了。这部分管线的长度大概占整个城市地下管线长度的三分之二，如果这部分地下管线普查数据缺失的话就是“半拉子”工程。
小区管线及企事业单位管线信息的重要性：
       ●小区，企事业单位的地下管线是几乎所有管线的末端或输入端（排水），小区和企事业单位的管线，往往分部于人口密集的居民生活区或企事业单位办公区，这部分管线出问题对居民生活、生命安全影响更为直接，更为严重。近期北京等地的小区燃气管线爆燃事故，造成居民伤亡，损失惨重。
       ●小区管线和企事业单位地下管线的管理，目前属于城市地下管线管理的盲区，尤其是老旧小区地下管线。由于历史的原因，企业兼并重组，老旧小区物业公司不愿意管，小区居民没法管，处于一种无序状态。很多小区地下管线，连张图都没有，更别谈地下管线数据的信息化管理。在无责任主体，无人监管的情形下，私拉乱接现象普遍，安全隐患极其严重。
       ●近年来，为治理水污染和大气污染，部分城市开展了雨污分流改造、集中供暖改造、管道燃气改造等工作，但由于地下管线埋设情况不清楚，改造存在一定的盲目性，由施工引起的安全事故时有发生。多数开展改造的城市，改造后的地下管线的信息化也未纳入工作日程，若干年后地下管线的隐患会再次显现，必须引起高度重视。
       2、长输管线
       ●多数城市未将长输管线纳入普查范围，给城市规划建设留下了极大的安全隐患。
       ●长输管线普查成果与城市管线普查成果的共享与综合管理协调机制急需完善，否则象青岛爆炸、兰州水污染等事件仍难以避免。
       3． 长效机制的建立
       部分开展管线普查较早的城市建立了动态更新机制，但多数城市未能建立动态更新机制。即使已经建立动态更新机制的城市，由于主管、客观的原因难以保证管线数据信息的现实性。
       （二）老旧管网改造的困惑
       《指导意见》要求用5年的时间完成老旧管网的改造。改造老旧管线首先要搞清楚哪些管线属于老旧管线，即隐患排查；搞清楚哪些是老旧管线之后，进入下一步，如何选择经济合理的方法进行治理？对于老旧管线改造，我认为存在以下几方面的问题：
       1、重建设、轻管理的现象仍未解决
       主要体现在运维资金保障机制未建立，隐患排查与治理的资金投入不能保证。
       2、专业管线检测的认知度不高
       ●常规的隐患排查与日常巡检可以由管线权属单位、维护单位实施，但这种排查、检查不能发现管道内部的隐患。管道内部的隐患检查需要专业的检测技术、装备和检测队伍实施。
       ●目前在油气长输管道、城市燃气、城市供水的专业检测开展较普遍，市政排水管道东南沿海经济发达地区有一定开展，但在中西部地区开展较少。随着市政排水管道的老化，由于排水管道缺陷造成地下水污染、道路塌陷，诱发其它管线事故越来越多。
       3、非开挖地下管线修复的认知度不高
       管道隐患排查后怎么治理改造，是全部挖出来换新的？还是进行修复？挖出来换新的且不说投资问题，就得开肠破肚，对本来已经拥挤的交通、不堪重负的资源和环境雪上加霜，社会成本很高。
       4、资质问题阻碍的新技术新方法的推广
       ●地下管线检测与非开挖修复是个好办法，现在新方法，新技术也很多，但有一件事情又绕不过，就是资质问题。
        ●目前地下管道检测、非开挖修复领域，很多城市发标时，要什么市政管道安装资质、建筑资质，办这种资质需要什么建造师若干，还有其它土建方面的设备条件等。
       ●许多做地下管道检测、非开挖修复技术的公司，大多数是这几年诞生的新公司，属于新业态，他们没有什么建造师，也不需要，但想揽活就的挂靠一家有资质的公司，也许揽到工程了，但很艰难。
       ●由于这种已被时代抛弃的所谓资质所困，阻碍了地下管线检测、非开挖修复技术的广泛推广和应用，制约了行业的发展。
       5、综合治理与专业治理协调困难
       城市管网的隐患排查与治理首先是各个专业管线单位的责任，又需要政府进行综合协调。目前的现状是：管线专业权属单位自己搞吧，又涉及其他管线权属单位和政府城市其他部门，单独行动效果大打折扣。政府相关部门牵头搞吧，又涉及到许多专业管线单位，而且隐患排查涉及的技术方法又极其复杂，政府管理部门找不到抓手。当前地下管线隐患排查工作是头痛医头，脚痛医脚，处于无系统组织实施的状态，或者说停滞状态。
       按照现在的状态要在五年内实现“显著降低管网事故率，避免重点事故发生”的任务目标是不可能的。
       （三）标准缺失
       1、隐患排查
       《指导意见》明确指出普查内容包括基础信息普查和事故隐患排查。地下管线事故隐患排查相对于基础信息普查是一项投入更大、周期更长、技术更复杂的工作，事故隐患排查即需要日常的巡查，更需要专业的管线检测。由于缺乏事故隐患排查的标准，多数开展普查的城市的隐患排查仅局限于井盖破损、井室淤积等表面问题。
       2、漏失率标准
       ●《指导意见》要求用5年的时间将管网漏失率控制在国家标准以内，显著降低管网事故率，避免重大事故发生。然而据本人了解，目前管网漏失率标准只有建设部于2002年发布的行业标准《城镇供水管网漏损控制及评定标准》。
       ●管网漏失是个大问题，它不仅仅是个经济问题，而且是个城市的安全问题。近几年报导的城市道路塌陷、城市内涝、燃气爆炸、煤气中毒、供水管道爆管、热力烫死烫伤等事件多数与城市管道漏失相关。
       （四）管理体系建设任重道远
       ●《指导意见》中第三项任务目标是用10年左右的时间建成完善的城市地下管线体系，使地下管线建设管理水平能够适应经济社会发展需要，应急防灾能力大幅提升。
       ●这项任务实际上包括两个方面的体系建设，一是完善的地下管线网络“硬件”体系建设，二是完善地下管线日常管理，运行维护，应急管理的责任制度，技术标准，法规制度等地下管线管理的“软件”体系建设。
       ●在管网“硬件”体系建设方面，城市主管部门当前基本上把注意力和资源集中在地下管廊建设上面，实际上地下管廊不可能覆盖城市全部的道路，小区等。即使10年以后，建成的地下管廊也只能覆盖城市很少一部分地下管线，所以建设地下管廊，不应忽视地下管网体系的建设，否则，就偏离了《指导意见》设定的任务目标。
       ●在地下管线管理体系（软件）建设方面，仍然欠缺，没有那个城市政府建立起规范、完整的城市地下管线规划、建设、运营维护、安全性评估、更新修复、应急处理、主体责任明确等全面的管理制度和运行机制。
       三、对于落实《指导意见》目标任务中存在问题的建议措施
       （一）关于地下管线普查问题
       1、继续推进城市地下管线全要素普查，实现城市地下管线普查数据全覆盖
       地下管线的信息化，不仅仅是只掌握城市主干道路的地下管线数据，应当是城市地下管线，从输入端到输出端的全部地下管线数据，否则就是半拉之工程，不利于数据的应用；不利于城市地下管线统筹管理；也很难最终实现城市地下管线在大数据基础上的智能化管理。
       当务之急是要在安排推进城市道路地下管线普查的同时，推动小区管线普查。小区管线普查宜首先推动老旧小区管线普查，进而开展新小区和企事业单位内部的地下管线普查，并建立符合小区或企事业单位生产生活特点的地下管线信息管理系统。
       怎么推动呢？
       ●城市人民政府，首先要理顺城市地下管线管理体制，应当明确各类地下管线建设审批主体、投资建设主体、运行维护主体、管理主体、安全责任主体。城市道路地下管线是明确的，但小区地下管线就不明确，属于管理真空状态，明确小区地下管线管理主体是当务之急。
       ●对于小区地下管线普查，在落实主体责任的同时，明确时间表，组织实施地下管线普查。小区地下管线普查最核心的问题是资金来源。一种是由政府全额投资的方式。另一种是由政府投入引导资金，由小区物业公司、专业单位、小区居民按比例分摊的用的方式。
       ●小区普查宜由政府主管部门统一组织标准和验收。实现城市地下管线普查全覆盖，实现城市地下管线管理全覆盖。
       2、推动城市综合管线信息与长输管线信息共享
       避免信息孤岛引发的城市规划建设与长输管线管理两张皮的问题，避免重大安全事故的发生。
       3、建立长效保证机制
       地下管线信息是变化的，普查只能解决数据的存量问题，解决不了“变量”和“增量”问题。
       地下管线信息更新有两种方式，一是覆土前的竣工测量更新，二是周期性的修补测更新。受物探技术的制约，覆土前的竣工测量能够保证数据精度，但由于管线施工与竣工测量难以有效衔接，实际工作中竣工测量难以全面开展。对此，我们建议对于非金属管线、非开挖铺设管线、主干管线、油气等高危管线应强制开展竣工测量，对于其它管线明确更新周期，开展周期性修补测更新。
       （二）关于老旧管线的改造问题
       我国大规模的城市化建设开始于改革开放，改革开放之前地下管线数量不多，地下管线安全问题并不突出，地下管线安全运维、隐患排查与治理未引起重视。随着时间推移，早期建设的地下管线多已进入中老期，由于自然老化、运维投入不足等原因，地下管线安全事故开始逐步进入高发期。
       1、隐患排查先行
       ●老旧管网的改造应当在地下管线隐患排查的基础上进行，地方政府应当制定统一的隐患排查组织实施计划，明确责任、时间表、考核标准、奖罚机制。
       ●隐患排查工作是一件技术性很强的工作，也是一项系统工作。地下管线自身隐患的责任主体只能是各专业管线权属单位，对于地下空洞、违法占压、违法施工等隐患排查则应该由政府部门统一组织实施。
       ●各专业单位必须的协调相互配合，协调的主体责任应当是政府主管部门。
       ●政府投入一定的引导资金。
       2、工作重点
       ●对城市安全影响最大的管线是燃气管线、工业管线（输油、化学品等）、供水、排水、热力、电力。因此隐患排查的重点也就是这几种管线 ，老旧管线改造的重点也是这几种管线。这几种管线的隐患、缺陷、检测都有专门的技术和方法、仪器设备和检测服务机构。
       ●需要政府主管部门强力推动，专业管线权属部门主动实施，才能顺利完成。
       ●通过隐患排查，专业管线单位在梳理地下管线状况的基础上应当对隐患进行级别分类，在级别分类的基础上，根据轻重缓急，制定老旧管线改造规划和实施计划。
       ●地下管线自身因素的隐患治理应由各个专业管线单位实施，对于如路面塌陷、违法占压、违法施工等管线隐患治理应该由政府主导实施。
       3、支持新技术的推广
       对老旧管线的改造强烈呼吁政府采购管理部门、专业管线单位，打破原来所谓的资质壁垒，要大胆使用最新的使用新材料、新装备，使用新的非开挖技术、方法、工艺，促进管网修复技术产业的大发展。
       （三）关于降低管网漏失率的问题
       管网的漏失率是一项直接衡量地下管网质量状况、管网运行状况、管网管理状况的指标，未来要降低管网漏失率，只有在强化地下管线综合管理的基础上，通过提高地下管网智能化水平来实现。
       理想的状态是：谁动我的管网，系统能知道；管网哪里漏损系统能预警；哪段管线改更换系统能提醒；发生故障系统能调控；发生事故系统能关阀。想对业界的朋友们说，这里边商机无限。
       最终的解决办法是，管线权属单位要增加管网属性数据参数的采集，建立管网铺设，更新，改造，维修，抢修数据动态累积机制，在管网重要节点安装相关智能传感装置，建立管网大数据库，开发大数据适时分析预警系统。
       最终的理想的状态是：谁动我的管网，系统能知道；管网哪里漏损系统能预警；哪段管线改更换系统能提醒；发生故障系统能调控；发生事故系统能关阀。
       （四）关于管廊建设问题
       《指导意见》第七条，提出“稳定推进地下管线综合管廊建设”，这是解决未来中国城市地下管线的战略举措。现在是试点阶段。我个人以为在中国城市主干道路要，建成相互连通，成网状体系分布的地下管廊系统，至少需要100年，所以管廊的建设一定要因省制宜，因市制宜，因区制宜，不宜一哄而上，不宜通过行政指令下达建设指标。要结合城市长远发展规划，产业规划实事求是循序渐进的进行管廊建设投资。同时要探索，建立完善的投资建设，收费运行维护等管理体制，保障管廊建设的健康，可持续发展。
       （五）关于地下管线的安全挖掘管理问题
       《指导意见》第十九条，提出：“各城市应设立同意的地下管线服务专线”、“建立举报奖励制度，鼓励群众举报危害地下管线安全的行为”这涉及到地下管线附属设施（比如井盖）的日常管理和防止非法挖掘与野蛮挖掘地下管线的管理问题。本人以为应当通过智慧城管系统，将其纳入城市运营执法管理的业务范围。
       四、结束语
       2014年颁布的《关于加强城市地下管线管理的指导意见》是个很好的文件，同时让我们欣喜的是在《指导意见》这个政策性文件的基础上，据悉，《城市地下管线管理条例》已经呈报国务院办公厅，并已发到各省级人民政府征求意见，《城市地下管线管理条例》离国务院颁布的日子不远了。只要我们地方政府、社会组织、管线产业界共同努力，正确理解，贯彻落实《指导意见》和《地下管线管理条例》，符合中国国情的地下管线管理事业就一定能够展现出新的局面。作者  吴绘忠